優(yōu)化“揭榜掛帥” 激發(fā)創(chuàng)新活力

????□鄭廣建

????“揭榜掛帥”是科技自立自強(qiáng)的迫切需求，是深化科技管理機(jī)制改革的關(guān)鍵舉措，可以有效激發(fā)市場主體創(chuàng)新活力。2016年4月，習(xí)近平總書記在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)上提出“揭榜掛帥”，此后，工信部以及廣東、上海、山東、湖北、貴州等省（市）紛紛開展重點(diǎn)創(chuàng)新任務(wù)、重大科技項(xiàng)目的“揭榜掛帥”工作。目前，全國20多個(gè)省（市）開始試行“揭榜掛帥”，模式逐漸規(guī)范統(tǒng)一，但多數(shù)地區(qū)尚處于起步探索階段，主要集中在前期方案和榜單征集、發(fā)榜等環(huán)節(jié)，部分?。ㄊ校┩瓿山野駥?duì)接但尚未行至成果驗(yàn)收階段，全國正處于邊探索邊完善階段。

????以需求為導(dǎo)向激發(fā)創(chuàng)新活力

????“揭榜掛帥”也被稱為科技懸賞制，張榜需要攻關(guān)的科研項(xiàng)目，誰有本事誰就揭榜，能者上、智者上、誰有本事誰上，通過聚焦技術(shù)需求，通過市場機(jī)制來檢驗(yàn)成效，是“以成敗論英雄”的新型科研管理機(jī)制和組織模式。

????“揭榜掛帥”實(shí)質(zhì)是以需求為導(dǎo)向，以解決問題成效為衡量標(biāo)準(zhǔn)，有效破除“唯論文”傾向，使科研成果可以解決真問題。“揭榜掛帥”具有需求明確、導(dǎo)向清晰、參與面廣等特點(diǎn)，是一種高效破解難題和用市場競爭來激發(fā)創(chuàng)新活力的一種機(jī)制。

????從科技部與廣東、湖北等地的實(shí)施情況來看，“揭榜掛帥”流程基本規(guī)范統(tǒng)一，大致分為四個(gè)步驟：一是需求征集，由政府通過多種途徑進(jìn)行需求征集，發(fā)榜方填報(bào)揭榜制項(xiàng)目需求。二是需求論證，由科技主管部門或委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)組織專家對(duì)征集到的項(xiàng)目需求進(jìn)行論證，重點(diǎn)遴選出影響力大、帶動(dòng)作用強(qiáng)、應(yīng)用面廣的關(guān)鍵核心技術(shù)或科技成果，并編制榜單對(duì)外發(fā)布。三是揭榜立項(xiàng)，不設(shè)揭榜門檻，公開向國內(nèi)外進(jìn)行榜單發(fā)布，對(duì)實(shí)施方案進(jìn)行可行性評(píng)估，符合條件的揭榜方與需求方及科技主管部門簽署“軍令狀”，并對(duì)外發(fā)布揭榜公告。四是驗(yàn)收獎(jiǎng)懲，項(xiàng)目驗(yàn)收將通過現(xiàn)場驗(yàn)收、用戶和第三方測評(píng)等方式，在真實(shí)應(yīng)用場景下開展嚴(yán)格考核驗(yàn)收。

????“揭榜掛帥”實(shí)現(xiàn)了從競爭拿項(xiàng)目到競爭出成果、從謀求發(fā)論文到解決真問題、從論資排輩到不拘一格的三大突破?！敖野駫鞄洝痹趫F(tuán)隊(duì)遴選方面，能以更加開放姿態(tài)選拔人才，打破科研“小圈子”；在資源配置方面，從學(xué)術(shù)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)樾枨篁?qū)動(dòng)，將問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向落到實(shí)處；在考核評(píng)價(jià)方面，充分激發(fā)各類創(chuàng)新主體攻堅(jiān)克難的積極性，真正做到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。

????多種方式推進(jìn)“揭榜掛帥”

????從開展目的看，主要包括企業(yè)技術(shù)需求類和共性關(guān)鍵技術(shù)突破類等兩類。企業(yè)技術(shù)需求類主要以解決本地企業(yè)技術(shù)需求為導(dǎo)向，主要特點(diǎn)是發(fā)布榜單數(shù)目較多，且配套較為完備的人才政策，通過政府搭建對(duì)接橋梁，實(shí)現(xiàn)技術(shù)和人才要素聚集。共性關(guān)鍵技術(shù)突破類主要聚焦制約本地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的痛點(diǎn)問題，通過尋求全球智力幫助，以疏通產(chǎn)業(yè)發(fā)展堵點(diǎn)。

????從榜單征集方式看，主要包括公開征集篩選、層層上報(bào)匯總篩選、政府自主決定等三類。公開征集篩選即政府直接通過媒體等平臺(tái)面向本地企業(yè)、高校和科研院所公開發(fā)布榜單征集公告，并交由指定平臺(tái)進(jìn)行項(xiàng)目征集篩選。層層上報(bào)即政府作為主導(dǎo)方，各級(jí)主責(zé)部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目征集，層層上報(bào)后匯總篩選。政府自主決定型主要用于解決應(yīng)急類、公益類的重大技術(shù)需求。

????從揭榜方式看，主要包括“一對(duì)一”和“賽馬”制等兩類。當(dāng)前多數(shù)省份采取“一對(duì)一”的揭榜方式，同時(shí)鼓勵(lì)揭榜單位組建創(chuàng)新聯(lián)合體共同攻關(guān)，而針對(duì)需求方無法確定唯一合作對(duì)象的情況，部分地區(qū)注明揭榜方可為2—3家，實(shí)行“賽馬”制。值得注意的是，共性關(guān)鍵技術(shù)突破類一般是聚焦特定行業(yè)的“卡脖子”技術(shù)難題，實(shí)施周期內(nèi)項(xiàng)目數(shù)較少，一般在10個(gè)以下，基于重要性和應(yīng)急性可以采取“賽馬”揭榜以保證成功率。

????從組織實(shí)施看，主要有科技、工信、衛(wèi)健、人社等部門牽頭，與財(cái)政部門共同制定。“揭榜掛帥”一般是由各地科技主管部門負(fù)責(zé)，部分地區(qū)的工信、衛(wèi)健、人社部門也分別從各自發(fā)展需求出發(fā)，開展“揭榜掛帥”。榜單資助金額一般以項(xiàng)目研發(fā)投入的20%—40%，同時(shí)設(shè)置“里程碑”節(jié)點(diǎn)考核，分2—3期撥付，技術(shù)攻關(guān)類的撥付對(duì)象為需求方，成果轉(zhuǎn)化類撥付對(duì)象為揭榜方，項(xiàng)目實(shí)施周期一般不超過3年。

????探索可復(fù)制的制度化模式

????頂層設(shè)計(jì)逐步加強(qiáng)。自2016年習(xí)近平總書記首次提出要探索“揭榜掛帥”，2018年，工信部印發(fā)《新一代人工智能產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新重點(diǎn)任務(wù)揭榜工作方案》，“十四五”規(guī)劃綱要提出要改革重大科技項(xiàng)目立項(xiàng)和組織管理方式，實(shí)行“揭榜掛帥”“賽馬”等制度，健全獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合的資金支持機(jī)制。2021年，科技部制定了“揭榜掛帥”榜單模板，標(biāo)志著我國重大科研項(xiàng)目正式開始實(shí)施“揭榜掛帥”，邁出深化科研項(xiàng)目管理改革重要一步。

????部分地區(qū)持續(xù)探索。2016年，貴州、湖北、廣東等地開始探索，為全國廣泛開展提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和制度參考。2017年，武漢市東湖高新區(qū)發(fā)布“新黃金十條”初步顯現(xiàn)“揭榜掛帥”雛形。2018年，廣東省科技廳發(fā)布《關(guān)于征集適合揭榜制的重大科技項(xiàng)目需求的通知》，此后，湖北、山東、山西、云南等眾多省份與廣東的“揭榜掛帥”制度保持高度一致。2020年6月，浙江省人才服務(wù)平臺(tái)發(fā)布了首批“揭榜掛帥”省級(jí)榜單，隨后寧波、紹興、金華等市在省級(jí)政策指導(dǎo)下，積極開展“揭榜掛帥”，發(fā)布榜單數(shù)千項(xiàng)。

????我省目前存在的問題

????體制機(jī)制不完善。由于我省“揭榜掛帥”制度處于起步探索期，以前科研管理、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目申報(bào)等還存在管理慣性，導(dǎo)致各個(gè)部門各自為戰(zhàn)，科技、工信、發(fā)改、衛(wèi)健等都在發(fā)布自己部門的榜單，還沒有形成合力，財(cái)政部門在配合的過程中由于沒有專項(xiàng)資金，或者資金有限而存在一定的協(xié)調(diào)難度，而企業(yè)也存在熱情度有限、資金支持有限等問題。目前僅有國家和省級(jí)層面以及鄭州、洛陽等省轄市出了幾期榜單，省內(nèi)大部分省轄市和縣區(qū)還暫時(shí)沒有啟動(dòng)此項(xiàng)工作，還沒有形成工作合力。同時(shí)，還存在退出機(jī)制不完善、保險(xiǎn)機(jī)制缺失等問題。

????市場化程度不高。當(dāng)前我省的技術(shù)攻關(guān)類和成果轉(zhuǎn)化類目的榜單內(nèi)容還太少，比如，2021年第一期榜單中技術(shù)攻關(guān)類僅有77項(xiàng)，成果轉(zhuǎn)化類僅有36項(xiàng)，技術(shù)攻關(guān)類企業(yè)的投入資金有限，很難吸引有實(shí)力的研發(fā)機(jī)構(gòu)參與揭榜；而成果轉(zhuǎn)化類項(xiàng)目要求揭榜企業(yè)的配套設(shè)施高、投入資金大，省內(nèi)企業(yè)很難滿足揭榜條件。

????相關(guān)配套政策不配套。高校和研究機(jī)構(gòu)的科研管理制度輕轉(zhuǎn)化重論文的思想暫時(shí)還沒有完全轉(zhuǎn)變，在職稱評(píng)定、人才考核等方面還不能充分調(diào)動(dòng)科研人員參與“揭榜掛帥”積極性。同時(shí)，繁瑣的財(cái)務(wù)報(bào)銷制度，職務(wù)發(fā)明的所有權(quán)和使用期還沒有有效分離，嚴(yán)苛的財(cái)務(wù)審計(jì)形式等，都對(duì)科研人員參與“揭榜掛帥”造成一定程度的影響。

????具體操作存在難題。我省“揭榜掛帥”還沒有形成可供借鑒、制度化的經(jīng)驗(yàn)和模式，存在需求征集難，張榜的范圍和形式難以把握，揭榜積極性和參與度還不太高；監(jiān)督考核和評(píng)估存在不確定性，難以全過程、全鏈條把控。

????優(yōu)化“揭榜掛帥”對(duì)策建議

????加強(qiáng)部門協(xié)同。強(qiáng)化國家省市縣四級(jí)協(xié)同，根據(jù)職責(zé)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，科學(xué)制定各級(jí)“揭榜掛帥”的著力點(diǎn)，形成四級(jí)政策體系。同時(shí)，在每個(gè)層級(jí)加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)，整合科技、發(fā)改、工信等部門的需求和資源，建立聯(lián)動(dòng)有效、資源有效配置的部門間協(xié)同機(jī)制。

????完善具體工作流程。建立遴選題目、張榜途徑、中期考核、資金撥付、項(xiàng)目驗(yàn)收、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、保險(xiǎn)服務(wù)等全流程、全鏈條的優(yōu)化程序。采取委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)目標(biāo)進(jìn)展、階段任務(wù)、資金使用等情況進(jìn)行管理，實(shí)施“周報(bào)月訪”聯(lián)系機(jī)制、“一對(duì)一”服務(wù)機(jī)制，通過常態(tài)化需求摸排和全流程跟蹤服務(wù)，確保項(xiàng)目攻關(guān)順利進(jìn)行，建立“黑名單”制度將嚴(yán)重不良信用記錄記入“黑名單”。

????加大支持引導(dǎo)力度。加大資金投入力度，各級(jí)財(cái)政設(shè)立“揭榜掛帥”專項(xiàng)資金。改革科研管理配套政策，從人才評(píng)價(jià)、人才激勵(lì)等方面入手，鼓勵(lì)研發(fā)人員積極參與“揭榜掛帥”。做好科研項(xiàng)目的分類實(shí)施，尤其在“揭榜掛帥”項(xiàng)目管理方面，明確“揭榜掛帥”和傳統(tǒng)科研項(xiàng)目的核心區(qū)別，避免在實(shí)際操作層面“換湯不換藥”。綜合運(yùn)用經(jīng)費(fèi)“包干制”“賽馬制”“里程碑”考核等創(chuàng)新機(jī)制，充分發(fā)揮“揭榜掛帥”對(duì)現(xiàn)行科研管理機(jī)制的補(bǔ)充完善和創(chuàng)新示范作用，真正做到降低準(zhǔn)入門檻、收緊成果驗(yàn)收環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)從入口競爭到出口競爭的良性循環(huán)。

????注重發(fā)揮以榜引帥作用?！敖野駫鞄洝背艘煤谩皫洝苯鉀Q“榜”的問題之外，更應(yīng)該發(fā)揮“榜”對(duì)“帥”的吸引和集聚作用。在開展“揭榜掛帥”同時(shí)，探索與當(dāng)?shù)厝瞬庞?jì)劃、創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)計(jì)劃等進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，加深加固產(chǎn)業(yè)需求與人才引進(jìn)的綁定關(guān)系，為延續(xù)合作夯實(shí)基礎(chǔ)，建立“人才、技術(shù)、項(xiàng)目、平臺(tái)”四位一體的“揭榜掛帥”模式，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新要素的優(yōu)化配置。

????（作者單位：省政府發(fā)展研究中心）